刘伟兵 韩天阔 刘二鹏 邓大松
统一的待遇确定方法是养老保险全国统筹的内在要求，而统筹引起了养老金待遇水平的横向再分配，高收入地区养老金待遇水平下降，进而出现了“福利损失”。本文从政府补贴统筹过程中“福利损失”的必要性出发，在借鉴现有养老保险待遇计发公式的基础上，充分考虑地方政府的道德风险、财政压力、再分配效果和统筹阻力等因素，设计了一个“基础养老金待遇＋地方附加基础养老金待遇”的养老保险全国统筹计发过渡方案，并就各地每月的养老金待遇进行了模拟测算。结果表明：养老保险全国统筹后，各地区劳动者的养老金待遇均未因政策的调整而下降，既维护了全面的公平，又减少了养老保险全国统筹的阻力，实现了“帕累托最优改进”。此外，此方案还划分了中央政府和地方政府的“收支”责任，并对养老保险全国统筹的“三步走”战略部署进行了展望。
一、养老保险全国统筹中的待遇确定方法回顾
统一的养老金待遇确定方法在养老保险全国统筹中扮演了双重角色。它既是养老保险全国统筹的内在要求，又是影响养老保险全国统筹进程的阻碍因素。
学术界关于养老保险全国统筹中的待遇确定方法研究成果比较丰富，从研究路径来看，可以分为两种方式。其一，首先提出一个养老金待遇确定方法的标准，再根据这种标准推导出一个养老金待遇确定公式；其二，首先提出一个养老金待遇确定方法公式，再用其他的原则和标准去检验。无论哪一种研究路径，都离不开两大核心要素：统一的待遇确定方法公式和支撑公式背后的核心原则。
已有文献对养老保险全国统筹待遇确定公式的研究大部分以国发[2005]38号文的规定为基本框架，对省在岗职工平均工资、全国在岗职工平均工资、以省在岗职工平均工资为基础的个人指数化平均工资和以全国在岗职工平均工资为基础的个人指数化平均工资进行线性比例分配。
纵观目前学界对养老保险全国统筹中待遇确定方法的研究，基本上以参量式的调整为主，以现有的待遇确定公式为基本骨架，所涉及的调整原则有：横向公平与纵向公平、调整阻力、适度性、劳动公平与生存公平、再分配效应等。但是，以往研究对低收入地区养老金待遇水平过分重视，忽视了对高收入地区劳动者“福利损失”的研究，无论高收入地区缴费基数是否有对应的降低，“福利损失”是养老金调整所带来的既定事实。现有的学术成果并没有明确地回答这种“福利损失”的性质和解决方案，“福利损失”的存在影响了高收入地区劳动者的养老金待遇权益，如果不能很好地解决，将会阻碍养老保险全国统筹的进程，为全国职工基本养老保险制度的可持续发展留下隐患。
二、政府补贴“福利损失”的必要性分析
由于我国经济发展呈现差异化特征，无论是省内还是全国范围内都有一定差异，高工资收入地区并不意味着所有的劳动者工资收入都高，并且高收入地区的物价和消费水平更高，制度转轨带来的“福利损失”对每个劳动者的影响程度不同。本文设计了一个制度统筹前后养老金待遇水平与本地平均消费支出的对比研究，来考察“福利损失”和正常消费支出的关系。
从研究结果中可以看出，除北京、天津、上海、江苏、浙江、西藏外，其他各省份统筹前后并没有明显的差值，北京市在统筹之后，养老金待遇水平与当地平均消费支出（60%）的差值增加了一倍，上海也出现了接近400元的差值。养老保险收入是老年人退休后的主要收入来源，在岗职工平均工资高的所在省份一般经济发展水平高，物价水平和消费水平相应的也高，待遇确定方法调整以后，工资收入低的劳动者“被牵连”，成为了制度转轨成本的承担者，基础养老金收入与基本消费支出的差值变得越来越大，进而影响了退休劳动者的正常生活。稳定的待遇水平是养老保险制度的基本要求，因此，政府作为养老保险制度的责任方，必须补贴制度转轨所带来的“福利损失”，保障劳动者退休之后正常的生活水平，进而体现社会保障制度的优越性。
三、养老保险全国统筹中待遇确定方法及过渡方案调整原则
（一）养老保险全国统筹中的待遇确定方法
本文从地方政府的道德风险、财政压力、再分配效果、统筹阻力等原则考虑，设计了一个“基础养老金待遇＋地方附加基础养老金待遇”的计划方案（见表2）。
根据表2的具体规定，本文测算了缴费年限为25年，省个人平均指数为1的待遇水平。结果表明，仅仅有北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、西藏等地需要补贴，且补贴金额相对较低，最高的补贴金额仅为260元；政府在补贴“福利损失”之后，所有地区劳动者的最终养老金待遇水平较统筹之前的月待遇水平都有不同程度的上升，具有比较理想的政策效果。
（二）养老保险全国统筹中的过渡方案调整原则
自全国统筹之日起，对“新账”从严处理，中央政府对全国的养老金进行统一征缴、统一支出、统一管理，各省现存的部分结余资金上交至中央，中央按照统一的待遇公式进行养老金发放。对“旧账”从宽处理，如图1所示，个人和企业缴纳的基本养老保险费不再归地方所有，凡是全国统筹之前的收支亏空由中央政府和地方政府等比例分担，有条件的地方政府根据本地“福利损失”的数量留置等比例的基金，这样减少了统筹的阻力，避免了地方为做实个人账户而“洗钱”的潜在风险，为实现真正意义的全国统筹创造了先决条件。
四、结论与展望
本文设计的方案并不是纯粹意义的养老保险全国统筹，是综合我国现实国情、制度统筹阻力等因素的一种折中选择，目的在于维持养老保险系统的一种稳态，归根结底是一种过渡方案，是为了协调各方利益，推动真正意义上的养老保险全国统筹。通过模拟，可以看出具有比较理想的政策效果，这种方案的主要优势有三：其一，此方案以现有的养老金待遇确定方案为基本骨架，延续了原有制度设计的基本思路，保持了制度的稳定性，在全国范围内的推广有一定的可行性；其二，此方案设计是典型的帕累托福利最优改进，是效率与公平的统一，主要体现在低收入地区基础养老金待遇小幅度地提高，高收入地区基础养老金待遇不会降低；其三，此设计方案实现了中央政府与地方政府良好的责任划分机制，为实现真正意义上的全国统筹创造了机制基础和先决条件。
最后，本文依据“党的十九大”对未来发展的阶段划分，将养老保险全国统筹划分为了“三步走”的战略部署。第一步，从2018年到2020年全面建成小康社会前，实行基础养老保险全国调剂金制度，支持和补充收支矛盾过大、养老金缺口难以弥合的省份；第二步，从2020年到2035年，实行本文所设计的“基础养老金待遇＋地方附加基础养老金”过渡方案；第三步，2035年后，在我国基本实现现代化的基础上，实行真正意义上的养老保险全国统筹，将上述方案中地方政府的补贴账户权限收归中央，由中央政府全权负责养老保险基金的统收统支，向养老保险系统的可持续性发展和全体人民共同富裕迈出坚实的步伐。改革不是一蹴而就，基础养老保险全国统筹更是一块“难啃的硬骨头”。从总体来看，“三步走”战略是一种建立在维护劳动者待遇水平基础上的部署和安排，“三步”之间，衔接合理，层层递进，符合“从易到难”的改革方向，以渐进式的路线进行改革，以实现基础养老保险实质意义上的全国统筹为总目标，进而应对老龄化浪潮的冲击和维持养老保险系统的可持续发展。
需要进一步说明的是，机制和制度只是一个前提和基础，养老保险全国统筹推行效果关键在于国家相关部门执行力是否到位。因此，地方政府应该树立全局意识，破除“地方主义”的藩篱，服从中央的大政方针，以积极的态度参与到养老保险全国统筹的进程中来。中央政府应该在充分重视养老保险全国统筹的前提下，做好顶层设计，合理划分“央地”政府的管理权限，严格监督统筹过程中的地方政府行为，严肃处理阻碍统筹进程的一切行为，加强系统建设，以应对地方政府潜在出现的“道德风险”，进而推动养老保险全国统筹的进程。养老保险全国统筹是一个大的系统，待遇确定方法只是其中的一个部分，整个统筹进程中要充分协调各方的利益诉求，遵循“从易到难”的改革方向，加强全面的系统建设，进而实现养老保险改革的目标。
摘自《保险研究》2018年第4期
刘伟兵，工学博士，武汉大学社会保障研究中心副教授，研究方向：社会保障精算；韩天阔，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生，研究方向：社会保障基金管理；刘二鹏，武汉大学社会保障研究中心博士研究生，研究方向：老龄化与社会保障；邓大松，武汉大学社会保障研究中心主任，教授、博士生导师，研究方向：社会保障政策与理论。
