【要走出一条以科技创新为核心、促进区域协同发展的创新之路，必须推动全面创新改革试验，建立健全区域创新体系，促进创新资源高效配置和开放共享】
□国研中心“区域创新改革试验及路径选择研究”课题组
随着区域协调发展战略的逐步确立，创新活动已跨越省市行政区域范围，在区域分工中形成了不同类型的创新改革试验模式。迄今为止，有关区域创新体系建设与改革路径试点的探索仍在进行，呈现出区域层级多元化、创新环境复杂化、改革路径趋同化等特征，在一定程度上影响了区域创新改革试验的推进机制设计。因此，要把握好创新政策制定的有效性、创新政策实施的整体性和创新政策推进的联动性，着重从政策体系整合、政策供需匹配、政策有效落地、政策推广路径四个层面深化区域创新改革试验，不断实现由政策优惠向制度红利转型。 |
区域创新改革试验已有推进机制评述
区域创新改革试验是基于构建特定的区域创新体系，从营造良好创新环境出发进行的以科技创新为核心的试验探索，主要包括国家高新区、国家自主创新示范区、国家创新型城市、全面创新改革试验区等类型。这种带有探索性质的改革试验推广面临的最大挑战不仅在于如何科学评估改革成效，更为重要的是如何设计一套良好的改革试验推进机制。因此，需要针对不同类型的区域创新改革试验，尤其是以科技创新为核心的试验，就现有的推进机制特点及面临问题进行讨论。
1.政策传递路径：协商基础上的层级式输出。以科技创新为核心的改革大多是在顶层设计指导下进行的。无论是具有较高政策含金量的国家自主创新示范区，还是赋予体制机制创新先行突破权利的全面创新改革试验区，都是根据指定试点内容自上而下逐步推进的。地方政府的先行先试也是在与上一层级政策管理部门多次沟通协商基础上展开的。这种政策传递路径允许地方政府在一定范围内先行先试，特别是突破现有法律法规的政策创新需要征得上级部门许可，这也是基于区域资源禀赋和领导驾驭能力进行的沟通协商过程。因此，不可能要求所有区域的改革试验试点都能同步推进。对于创新发展而言，更需要体制机制和政策上的突破，金融、科技、知识产权等领域尤为重要。
然而，这些领域的改革试点推进较慢，涉及的政策突破十分有限，许多含金量高的政策措施迟迟得不到批复，直接影响了改革试验的成效。比如，在粤港澳区域创新合作中，科研经费的跨境使用、人才资格的互认审批、科研设备报关涉及的关税减免等仍然需要争取国家部委的支持。现有的政策传递路径能够将政策试点风险控制在最小程度，通过多次协商沟通可将达成共识的政策授权实施，但对于改革试验的关键领域和重点政策缺乏有效的沟通机制，政策传递路径链条过长、制度性成本过高。此外，由于不同层级政府的权责不一致，试点政策出台的规范性约束过多，也不利于地方探索的深入推进。
2.政策落实反馈：典型宣传与有限评估的结合。政策落实的反馈成效直接影响到改革试验的推进程度，同时也与政策传递路径相关。一方面，政策试点从顶层授权到具体操作需要根据实施范围逐级下达，它与政策传递路径大体一致。另一方面，政策落实反馈依据各地政策实施的具体成效，主要采取宣传报道和政策评估相结合的形式，是改革试验推进机制的重要一环。在区域创新改革试验中，跨区域政策试点的趋势日益明显，制度创新与政策推广的难度也逐步加大。现有反馈机制主要针对实效明显的案例进行宣传，而对一些政策落实不到位、实施效果不明显的地方却很少提及，对存在的问题大多还是通过第三方评估提出。
调研中了解到，受益企业和科研院所的基础条件好、竞争实力强，主要集中在创新改革试验的核心区域，比如东部沿海发达城市、改革试验省份的省会城市，以及部分创新氛围活跃、创新资源集中的区域中心城市。相比之下，许多三、四线城市的企业和科研院所虽然也在政策试点范围内，但其政策落实的效果大打折扣，有些地方甚至都没听说有此类政策。以典型宣传和有限评估相结合的反馈机制在总结地方探索、鼓励基层创新方面较为成功，但对于基层尤其是科技企业、科研院所等利益相关方的政策诉求回应较少。政策落实反馈往往只注重典型案例，试点政策是否真正惠及所有相关方、政策推广是否具有可持续性、政策实施是否存在标准不统一，这些都是现有推进机制存在的值得关注的问题。
3.组织实施方式：任务分解“碎片化”。当前，推进改革试验的组织方式大多采取成立专门工作领导小组的方式，各职能部门对改革试验的各项任务层层分解并具体实施，凸显了长期以来中国改革创新过程中的“碎片化”特征。具体而言，改革试验在完成顶层设计后，通常以授权部委的名义下发各类示范（试验）区、试点改革方案批复文件，有些改革关联性较强、涉及体制机制创新的改革试验也会以中办、国办名义下发，以提高改革试验的权威性，但具体协调部门仍然以国家部委为主。比如，国家自主创新示范区是经国务院批准由科技部牵头实施的；全面创新改革试验区是经全面深化改革领导小组批准由国家发展改革委、科技部联合牵头实施的。地方层面也比照中央成立相应改革试验领导小组，并根据改革任务逐级分解至相关职能部门。
然而，这种任务分解“碎片化”的组织实施方式已经难以适应区域创新改革试验的新要求。比如，苏南、长株潭、珠三角等9个以城市群为基本单位的国家自主创新示范区在具体推进过程中，虽然在各省级层面成立了相应的工作领导小组，但实际操作中仍以各自地方政府为主。在省级领导小组框架下各自开展政策试点，可能导致区域之间的政策沟通缺乏有效协调，或者说这样的组织架构和运行机制在协调跨区域创新改革中的制度成本较高。此外，一些地区同时承担多项创新改革试点任务，但在具体实施过程中很难把握试验的本质内涵，往往都是以往各部门推行政策的“大杂烩”，缺乏对改革方案的系统思考。比如，广东省全面创新改革试验方案提出的116项改革举措并不都是在试点批复后才形成的，很多举措是已有政策的延续，只不过现在实施起来更有据可依。
4.地方主要领导的改革担当意识和风险驾驭能力。在创新改革试验推进机制中，如果说政策传递路径、政策落实反馈和组织实施方式是硬机制，那么改革担当意识可以看成是一种软机制，地方领导尤其是主要领导的担当意识往往成为决定创新改革试验推进的关键性因素。当前，领导干部担当意识主要体现在一些“破旧立新”的试验性改革上，即使是中央批复的各项政策试点允许先行先试，但在面对需要突破现行体制和法律法规时却有所顾虑，必须要向国家相关部委多次沟通请示，避免因地方擅自决策而承担责任。如果地方主要领导干部缺乏对改革风险的驾驭能力和谈判沟通水平，那么改革担当意识也就成为一种空洞的口号。
随着创新改革试验进入深水区，会面临更多难以预见的风险与挑战，需要地方主要领导有强烈的历史责任感、时代紧迫感和使命担当感。因此，要对试点进程中新政策与旧制度之间可能产生的摩擦和矛盾做好风险预判准备。特别是在跨区域协同创新方面，地方政府间合作的紧密程度往往决定了创新改革试验的协同性。通常来讲，跨行政区域创新改革试验的范围越大，改革协商的成本就会越高，相比在单一行政区划范围内的改革试验，推进难度也会更大。比如，正在推进的京津冀全面创新改革试验就面临诸多困难，这一区域各种要素流动面临的障碍最多、困难最大，而且自身区域发展极不平衡，三地之间主要领导协商沟通很难在同一平台对话，很大程度上改革担当意识让位于政治考虑。
（课题执笔人：龙海波）
