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时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读

栏目:都市热点    来源:搜狐    作者:文辉    发布时间:2018-03-20 10:25
时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读

文:申万宏源宏观 李慧勇 王健 邱涤凡 余子珍 蔡璐婧

历次机构改革均立足时代背景,并着力为改革开放提供组织保障。改革开放以来,中国基本上保持了每五年进行一次机构改革的节奏,本轮机构改革属于第八轮。1982年的机构改革,主要目的是提高政府工作效率,主要背景是中国进入了经济体制改革和对外开放的新的发展时期。1988年机构改革的主要目的是转变政府职能。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。1993年机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的,重点是转变政府职能。 1998年机构改革的关键词是“消除政企不分的组织基础”,与当时国企改革的历史进程契合。 2003年机构改革是在加入WTO的大背景之下进行的,顺应了对外开放的要求。改革的目的是提高行政效率,降低行政成本。这轮改革中,建立了国资委、银监会、商务部等重要职能部门。可以看到,历次机构改革均是立足于当时经济发展以及改革开发的大背景,并通过机构改革为改革开放的顺利推进提供了组织保障。

本轮机构改革一方面体现十九大精神,另一方面也是为全面深化改革提供组织保障。从两个一百年的目标出发,机构改革一方面要着力强化三大攻坚战的组织保障;另一方面则要为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供机制保障。同时,从十八届六中全会、十九大再到十九届三中全会,以及机构改革的推进,正是为全面深化改革提供组织保障。从这次机构改革涉及的主要部门来看:一是体现了三大攻坚战的要求,如自然资源部和生态环境部对应于污染防治、农业农村部对应于精准脱贫、银监会和保监会合并对应于防风险。二是体现了高质量发展的要求,如科学技术部、知识产权局的重组。三是对应于国家治理体系的完善,如国防、安全、监察、司法、审计、文化等部门的组建或重组。四是注重民生,如农业农村、文化旅游、广电、医疗等部门的重组。五是顺应于进一步改革开放的需要,如财税体制、金融监管机制、医疗机制的改革;自然资源部的重组对于推进土地改革和房地产长效机制均具有重要意义等。

我们重点分析了金融监管机构改革、财税征管机构改革以及生态环保机构改革的意义。本次金融监管机构改革方案的主要目标在于两个方面。第一,补齐金融监管体制短板。第二,厘清监管机构职责边界。长期来看,征管体制改革,有助于提高征管效率,减轻纳税人负担,规范税收政策。随着信息技术的发展,用一套标准进行税收征管已成为可能。合并征管体制,可以减少征税成本、提高征管效率。且以省为单位,统一国地税的税收征管体制,有望在全国税收统一和调动地方积极性的利弊中权衡统一。本次生态环保机构改革的目的主要有以下三个方面。一是借深化国家机构改革背景,借机扩容部门职能,强化环保重要性。二是理顺交叉职能,优化管理体制,减少部门间沟通摩擦,提升效率。三是为整合数据提供依据,集权环保部,便于专业优势突出。

目录

1. 历次机构改革概况

2. 本轮机构改革的背景与方案

3. 金融监管机构改革及影响

4. 财税征管机构改革及影响

5. 生态环保机构改革及影响

正文:

1. 历次机构改革概况

改革开放以来,中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次规模较大的政府机构改革,基本上保持了每五年改革一次的节奏。而2018年的这一轮机构改革属于改革开放以来的第八轮。纵观政府机构改革的历史,均是顺应时代背景做出的重大选择。

1982年的机构改革,主要目的是提高政府工作效率,实行干部年轻化。当时面临的主要背景是:十一届三中全会以后,中国进入了经济体制改革和对外开放的新的发展时期。这次改革不仅以精兵简政为原则,而且力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件,较大幅度地撤并了经济管理部门。

1988年机构改革的主要目的是转变政府职能。其主要背景是:1982年的机构改革没有触动高度集中的计划经济管理体制,没有实现政府职能的转变,政府机构又呈膨胀趋势。这一轮改革的历史性贡献是首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能。

1993年机构改革的关键词是“适应建设社会主义市场经济的需要”。这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的,它的核心任务是建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。改革秉承政企职责分开和精简、统一、效能的原则,重点是转变政府职能。

1998年机构改革的关键词是“消除政企不分的组织基础 ”。改革的原则是:按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开;精兵简政、明确划分部门之间职责分工、加强行政体系的法制建设。

2003年机构改革是在加入WTO的大背景之下进行的。改革的目的是:进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。这轮改革中,建立了国资委、银监会、商务部等重要职能部门。

可以看到,历次机构改革均是立足于当时经济发展以及改革开发的大背景,并通过机构改革为改革开放的顺利推进提供了组织保障。如1998年的机构改革与当时国企改革的历史进程相契合,2003年的机构改革则顺应了WTO对政府职能转换的要求。

时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读

2. 本轮机构改革的背景与方案

本轮机构改革恰逢十九大召开后,因此也与十九大精神高度契合。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,这是本轮机构改革面临的重大时代背景。

刘鹤在人民日报的撰文中提到:深化党和国家机构改革是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。实现第一个百年奋斗目标,党和国家机构职能必须为解决突出矛盾,打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战提供保障;同时,实现第二个百年奋斗目标,又必须注重解决事关长远的体制机制问题。从这样两个角度出发,机构改革一方面要着力强化三大攻坚战的组织保障;另一方面则要为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供机制保障。

同时,今年恰逢改革开放四十周年。从改革开放以来的历程来看,历次机构改革均紧扣当时改革开发多的时代进程,并为改革的进一步推进保驾护航。这一次机构改革也不例外。十八届三中全会已经对中国全面深化改革作出了具体安排,深改组又将其进一步细化;而从十八届六中全会、十九大再到十九届三中全会,以及机构改革的推进,正是为全面深化改革提供组织保障。因此,我们有理由对中国下一步的改革开放持一份乐观的期待。

而从本次的改革方案来看,也明显体现了十九大精神以及进一步深化改革的要求。从这次机构改革涉及的主要部门来看:一是体现了三大攻坚战的要求,如自然资源部和生态环境部对应于污染防治、农业农村部对应于精准脱贫、银监会和保监会合并对应于防风险。二是体现了高质量发展的要求,如科学技术部、知识产权局的重组。三是对应于国家治理体系的完善,如国防、安全、监察、司法、审计、文化等部门的组建或重组。四是注重民生,如农业农村部的重组对应于乡村振兴,文化旅游、广电、医疗等部门的重组对应于服务业的发展。五是顺应于进一步改革开放的需要,如财税体制、金融监管机制、医疗机制的改革;自然资源部的重组对于推进土地改革和房地产长效机制均具有重要意义等。

时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读
时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读

接下来,我们将着重对于金融机构改革、财税机构改革以及环保机构改革做具体分析。

3. 金融监管机构改革及影响

3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案,不再保留银监会、保监会,改为组建中国银行保险监督管理委员会。同时,将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。总体来看,本次金融监管机构改革方案主要目标在于两个方面。

第一,补齐金融监管体制短板。改革开放以来,我国的金融监管体制由最初的“大央行”,再到1992年后三会相继成立,逐步形成了“一行三会”分业监管体制。然而,随着中国金融市场的发展,分业监管已经不适合当前混业经营、金融创新、互联网新技术等新形势,虽然各监管机构已经初步建立联席会议制度,但还是存在交叉监管、监管不足和监管越位同时并存的现象。传统金融监管体制的两大重要短板也日益凸显,第一是传统的微观审慎监管对于宏观金融风险难以准确识别和防范,第二是监管机构之间的统筹和协调成本偏高、效率偏低。在此背景下,2016年MPA框架的出台、2017年7月金稳会的成立以及本次金融监管机构改革方案的提出均是针对性补监管短板的重要举措。

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第二,厘清监管机构职责边界。本次改革方案除了银行业和保险业的监管合并,还有重要一点,即剥离银监会和保监会拟订重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,并划入央行。周小川行长在3月9日央行记者会上表示,“人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用”,一是弥补监管空白,二是增强金融规则制定。本次监管机构改革方案即强化了央行在监管规则制定中的主导地位,这一方面有利于减少政策制定的多头管理,避免政策信号冲突,另一方面也明确了银行保险监督管理委员会回归监管本身,真正落实“监管姓监”的要求,未来监管重心也将从机构监管更多转向功能监管和行为监管。

本次金融监管机构改革方案落地后,新的金融监管框架已初具雏形。之所以本次监管机构改革方案重点合并了银监会和保监会,而证监会依然保持独立,主要是由于银行业和保险业在行业特征和监管要求上具有一定的相似性。银行业和保险业金融机构往往都具有系统重要性,都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配,以间接融资为主,相应监管也主要是针对金融机构;而证券市场以直接融资为主,证监会的监管目标则主要在于信息披露真实性,属于投资消费者保护范畴,对证券公司并没有资本金要求,具有一定的特殊性。在“一委一行两会”的新监管框架下,金稳会将统筹协调金融改革发展与监管,央行将承担金稳会办公室职责,成为新框架中的核心角色,其宏观审慎管理、系统性风险防范和金融监管统筹协调职责得到强化,而银保监会和证监会则将专注于监管执行。可以说,我国的金融监管改革迈出了重要的一步,但这才是开始,未来也仍将一如既往的分步骤,分轻重缓急,按照先易后难的方式逐步推进。

监管改革将重塑金融生态。《政府工作报告》指出,“要强化金融监管统筹协调,健全对影子银行、互联网金融、金融控股公司等监管”,这些正是在过去不完善的监管体制下积累了较大金融风险的领域。随着金融监管协调的加强,穿透式监管的强化,资管新规、理财新规和金控公司监管规则等监管文件的落地,整个金融业的生态将被重塑。需要注意的是,在严监管的新常态下,长期看金融行业发展将更有序更健康,但短期也不可忽视风险因素,例如打破刚兑对流动性和利率的冲击,非标受限对实体经济的冲击等。

4. 财税征管机构改革及影响

方案显示,改革国税地税征管体制,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

改革开放以来,我国国税地税改革大体可以分为三个阶段,当前处于第三阶段的起点。(1)1994年之前,我国实施的是财政包干体制,具体包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等类型。改革之初,这项制度安排加强了地方财政的灵活性,激发地方政府主观能动性。但很快,因“地方藏富”、地方减税自主权过大等原因,全国财政收入占GDP比重下行,中央财政收入占比大幅下降,中央财政多次出现危机,地区财力发展不平衡,收入差距不断扩大,制度弊端凸显。(2)1994年,我国开始实行分税制改革,分设了国税和地税机构。其中国税部门负责征收中央税和共享税,地税部门负责征收地方税收。此举加大了中央政府集中办大事的能力,在一定时期,也充分调动了中央和地方发展的积极性。但多年实行下来,两机构并行存在职能重置,影响办事效率等问题。(3)近几年,国家推动机构改革,简化行政机构,提高办事效率。2018年3月13日,新一轮的国务院机构改革方案提请人大审议,正式表示省级及省级以下国税地税机构合并。

时代要求助力改革——新一轮机构改革方案解读
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前期良好的合作模式是当前机构合并的基础。2015年底,中办国办联合下发《深化国税、地税征管体制改革方案》,提出“合作不合并”,并在加强双方合作上做出诸多努力,效果斐然。建立起合作规范,《国家税务局地方税务局合作工作规范》从1.0版升级到3.0版,不断修订完善合作事项。打造国税地税联合办税服务平台,并实现信息共享机制。前期国地税机构良好的合作为省级及省级以下机构合并打下坚实基础。

长期来看,征管体制改革,有助于提高征管效率,减轻纳税人负担,规范税收政策。随着信息技术的发展,用一套标准进行税收征管已成为可能。中央地方财政收入分配问题,完全可以先统一收缴,再按照既定规则划分,保证双方都有稳定的收入。而合并征管体制,既能减少税收征收的成本,包括机构运行带来的人力物力成本和不同机构之间的摩擦成本,也能显著提高征管效率,因精简机构带来政府执行力和办事效率的提高,能有效减少纳税人的流程奔波次数,降低负担。此外,在分税制背景下,地方税各地自由裁量权较大,为

了招商引资地方可能出台不少税收优惠政策,甚至造成“恶性竞争”。而以省为单位,统一国地税的税收征管体制,有望在全国税收统一和调动地方积极性的利弊中权衡统一。

5. 生态环保机构改革及影响

2018年3月13日,国务院调整组成部门,不再保留环境保护部,组建生态环境部。根据申万公用环保部的观点,本次机构改革的目的主要有以下三个方面:

一是借深化国家机构改革背景,借机扩容部门职能。为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署,将一件事由一个部门来管理,监管权和所有权分开,本次国务院机构改革方案提出组建生态环境部,扩容环保部的职责1)应对气候变化和减排(国家发改委)2)监督防止地下水污染(国土资源部)3)编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护(水利部)4)监督指导农业面源污染治理(农业部)5)海洋保护(国家海洋局)6)南水北调工程项目区环境保护(国务院南水北调工程建设委员会办公室)等管理职责。生态环境部更强调统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责,而非简单环境污染治理。

二是理顺交叉职能,优化管理体制,减少部门间沟通摩擦,提升效率。1)参照不同,原先行政管理碎片化。先前环保部与农业、海洋、水利等部门均有职能重叠,例如水污染防治法律里注明和海洋环境有关的按照《海洋环境保护法》,海洋陆地水污染参照不一,环保部行政管理碎片化。2)联合发布文件,原先环保部提案需向相关部门征求意见,拉长出台时间,通常征求意见到发布需2~3个月。以环保部2017年5月20日发布的《重点行业排污许可管理试点工作方案》为例,其征求意见稿于2017年3月18日就已出台。据环保部副部长黄润秋在全国政协讨论国务院机构改革方案的小组会议上发言,中央对改革整个进程的规划是到今年年底改革到位,时间紧凑,决心大。

三是为整合数据提供依据,集权环保部,便于专业优势突出。整改后有助于重新整合数据,国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局将为环保部提供重要环境资源数据,便于为标准制定、更新和执法提供更为充沛的数据支持。当前环境污染防治工作由简单污染物达标排放向区域环境质量提升进行转移,为满足需求,已出台国家环境保护标准“十三五”发展规划,包括《地表水环境质量标准》、《污水综合排放标准》、《规划环境影响评价技术导则水利、城市总体规划》等文件将陆续出台,职责统一更有利于综合性文件出台。

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